盡管新一屆國務(wù)院已經(jīng)將“下放、取消投資審批權限”作為執政承諾向社會(huì )公示，但事關(guān)國家發(fā)改委放權的《政府核準投資項目目錄》(下稱(chēng)《目錄》)在歷經(jīng)將近5年的修訂之后，至今尚未出臺。 目前，國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司正就此項工作緊張協(xié)調，而在“下放、取消”投資審批權的大背景下，鋼鐵、水泥、電解鋁等“兩高一資”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的投資審批權限并不在下放之列。而高新產(chǎn)業(yè)投資審批權將下放至地方政府，并最終逐步實(shí)現由企業(yè)自主決策。 實(shí)際上，從2009年國務(wù)院決定修訂《目錄》開(kāi)始，向“市場(chǎng)放權”的思路就已經(jīng)漸趨明朗。然而，由于4萬(wàn)億經(jīng)濟刺激計劃的出現，原有的《目錄》修訂和向市場(chǎng)放權的步驟被打亂。而伴隨新一輪行政體制改革，大幅減少和下放行政審批事項，真正向市場(chǎng)放權，將成為政府職能轉變的突破口。 分類(lèi)放權 “鋼鐵、水泥等涉及經(jīng)濟結構調整的行業(yè)，核準權可能不會(huì )下放，而高新技術(shù)行業(yè)可以下放到地方，甚至企業(yè)直接備案即可?！敝袊顿Y協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)、國家發(fā)改委投資研究所原所長(cháng)張漢亞表示。此時(shí)，事關(guān)如何放權的《目錄》正在緊張修訂當中。 記者了解到，《目錄》的修訂工作由國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司牽頭進(jìn)行。張漢亞表示，他并不清楚新的《目錄》將在何時(shí)下發(fā)。目前，中央地方各級政府執行的是2004年由國家發(fā)改委制定的《目錄》。 3月18日，國務(wù)院總理李克強主持召開(kāi)新一屆國務(wù)院第一次常務(wù)會(huì )議，研究加快推進(jìn)機構改革，重點(diǎn)是抓緊把政府職能轉變的各項任務(wù)落到實(shí)處。會(huì )議提出，今年各部門(mén)要按季度列出工作時(shí)間表，扎實(shí)推進(jìn)改革。其中，減少和下放一批投資審批事項，發(fā)布新修訂的《目錄》。 “由國家發(fā)改委審批的，下放到各省，各省再將需要核準的項目改為備案，這是以后發(fā)展的趨勢?！睆垵h亞認為，“未來(lái)投資審批的發(fā)展方向，是更多地依靠法制手段而不是審批制度?！? 截至2009年，《目錄》中，需由政府審批的投資項目約占20%，遠遠高于現代市場(chǎng)經(jīng)濟國家7.5%的一般水平。 國務(wù)院總理李克強在十二屆全國人大閉幕后會(huì )見(jiàn)中外記者時(shí)表示，國務(wù)院各部門(mén)行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上?！罢f(shuō)白了，就是市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì )可以做好的，就交給社會(huì )。政府管住、管好它應該管的事?！崩羁藦娬f(shuō)。 國家信息中心經(jīng)濟預測部宏觀(guān)經(jīng)濟研究室主任牛犁表示，投資審批權減少和下放，不會(huì )一步到位，而是一步步放，逐步讓市場(chǎng)發(fā)揮作用?！跋路磐顿Y審批權，這是改革投資體制的需要，是協(xié)調政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )之間的關(guān)系?！? 5年修訂難出臺 “實(shí)際上，《目錄》從2004年發(fā)布之后就提出要改，但直到現在還沒(méi)有發(fā)布新的《目錄》?！睆垵h亞向記者表示。2004年7月25日，經(jīng)過(guò)多年醞釀、幾易其稿的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(下稱(chēng)《決定》)正式發(fā)布，其中核心是改革項目審批制度，確立了企業(yè)投資的主體地位?！稕Q定》明確，對于企業(yè)投資，不使用政府投資的，一律不再實(shí)行審批制，但將區別情況實(shí)行核準制和備案制；使用政府投資的，仍將審批。 《目錄》就是作為《決定》附件同時(shí)發(fā)布的，《目錄》明確實(shí)行核準制的投資項目范圍，劃分各項目核準機關(guān)的核準權限，即包括農林水利、能源、交通、電信產(chǎn)業(yè)、社會(huì )事業(yè)、外商投資等在內的十三個(gè)領(lǐng)域，按不同規模，分別由國務(wù)院投資主管部門(mén)和地方投資主管部門(mén)“核準”。 《決定》當時(shí)被視為我國投資體制改革的破題之舉，兩個(gè)月后，《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》出臺。 但實(shí)行核準制的投資項目范圍并不是一成不變的，企業(yè)的投資主體地位，還須與經(jīng)濟結構調整、經(jīng)濟轉型、經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變緊密結合。國家發(fā)改委投資研究所副所長(cháng)汪文祥告訴記者，根據經(jīng)濟運行情況和宏觀(guān)調控，《目錄》原則上需要適時(shí)調整修訂，但需要報國務(wù)院審批。 “2010年經(jīng)濟過(guò)熱，投資審批權不僅沒(méi)放，還加重審批，《目錄》的修訂只能往后推。目前我國經(jīng)濟發(fā)展平穩，發(fā)布新的《目錄》、減少和下放一批投資審批事項時(shí)機成熟?！睆垵h亞說(shuō)。 據記者了解，國家發(fā)改委曾多次修訂《目錄》，可謂“一波三折”。 2007年12月，時(shí)任國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司副巡視員羅國三在一次接受媒體專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)曾表示，已就《目錄》提出了修訂建議，擬對“兩高一資”項目的管理方式從備案改為核準，報請國務(wù)院批準后執行。 而彼時(shí)的投資形勢是，當年前11個(gè)月我國城鎮固定資產(chǎn)投資增長(cháng)26.8%，投資在高位運行；一些高耗能、高排放行業(yè)投資增長(cháng)過(guò)快；新開(kāi)工項目增加過(guò)多，違法違規建設情況仍較嚴重，有相當一部分項目在環(huán)評、用地、項目審核方面存在問(wèn)題。 這也意味著(zhù)，當年及此后很長(cháng)一段時(shí)期，我國都面臨著(zhù)十分艱巨的控制投資過(guò)快增長(cháng)的任務(wù)。而修訂《目錄》，無(wú)疑成為控制投資膨脹的有效舉措之一。 但這一修訂動(dòng)作并未有下文。 4萬(wàn)億阻礙“政府放權” 直到2008年，減少微觀(guān)管理事務(wù)和具體審批事項，及時(shí)修訂調整《目錄》，大幅提高國家核準項目的規模(限額)標準，縮小投資審核范圍，下放投資審核權限被寫(xiě)進(jìn)國家發(fā)改委的“三定”方案中。 按照“三定”方案，《目錄》的修訂建議需由國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司提出，原則上每?jì)赡晷抻喴淮巍? 記者從國家發(fā)改委了解到，2009年，國家發(fā)改委再次提出《目錄》的修訂建議，并于當年4月底上報國務(wù)院。按照修訂建議，國家發(fā)改委的核準事項大幅縮減，下降約60%，地方和部門(mén)的核準權限擴大。 據媒體報道，2009年修訂建議還把部分投資權“平移”給國務(wù)院其他五部門(mén)。不過(guò)和2007年類(lèi)似，此修訂建議直到2011年，仍然處于“待批”狀態(tài)。張漢亞告訴記者，某一部委向國務(wù)院上報文件，需要向其他部委征求意見(jiàn)，若有不同意見(jiàn)，文件暫時(shí)就不能出臺。 “《目錄》一直在修訂，但一直未公開(kāi)，說(shuō)明修訂工作實(shí)際上也是部門(mén)之間、中央和地方之間艱苦的談判、協(xié)商、責權分配的過(guò)程。如果涉及部門(mén)間的職責分配問(wèn)題，僵持不下就可能被擱置。而在與地方協(xié)調上，也可能被認為發(fā)改委收權較多?！睆垵h亞分析說(shuō)。 而事實(shí)上，左右《目錄》只“修訂”不“公布”更重要的原因，恐怕是近幾年國內不斷變化的經(jīng)濟大環(huán)境。2008年底，為擴大內需，中央提出實(shí)施總額4萬(wàn)億元的兩年投資計劃，緊接著(zhù)又實(shí)施了十大產(chǎn)業(yè)振興規劃。
4萬(wàn)億經(jīng)濟刺激計劃，使得2009年、2010年的GDP增速分別達到9.1%、10.4%，不過(guò)經(jīng)濟過(guò)熱問(wèn)題也同時(shí)出現，在地方的投資中，鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過(guò)剩的傳統產(chǎn)業(yè)盲目擴張，風(fēng)電設備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)重復建設問(wèn)題顯現。 此后，收緊審批權隨之而來(lái)。2010年6月18日，國家發(fā)改委發(fā)出通知，稱(chēng)在國家出臺明確的產(chǎn)業(yè)政策之前，煤制天然氣及配套項目由國家發(fā)展改革委統一核準。各級地方政府不得擅自核準或備案煤制天然氣項目。而此前，部分項目在各地自治區和省級發(fā)改委備案后即開(kāi)工建設。 而2011年，國家能源局對風(fēng)電行業(yè)開(kāi)始回收地方審批權，要求各省核準風(fēng)電項目前須先向國家能源局上報核準計劃。不過(guò)風(fēng)電、煤制天然氣收權的同時(shí)，部分領(lǐng)域的投資也放權，比如境外投資。2011年，國家發(fā)改委發(fā)文，稱(chēng)中方投資額3億美元及以上的資源開(kāi)發(fā)類(lèi)、中方投資額1億美元及以上的非資源開(kāi)發(fā)類(lèi)境外投資項目，由國家發(fā)改委核準。而此前，這兩個(gè)數字分別為3000萬(wàn)美元和1000萬(wàn)美元。 記者注意到，近幾年，諸多與投資審批權相關(guān)的修訂，均以部門(mén)文件形式發(fā)布，但并未修訂到《目錄》本身。 來(lái)源：中國經(jīng)營(yíng)報（2013-4-1）
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